Soulagement pour les municipalités : la décision Belmamoun

Le 13 août dernier, la Cour d’appel du Québec a rendu une décision importante qui saura certainement rassurer les municipalités quant à leur pouvoir en matière de développement et d’aménagement du territoire. Par cette décision, la Cour d’appel[1] vient infirmer le jugement de première instance en rappelant les principes applicables au régime de responsabilité sans faute de l’article 976 du Code civil du Québec (ci-après le « C.c.Q ») et à l’immunité relative de droit public.

Afin de bien comprendre cet arrêt, il est pertinent de s’attarder aux motifs de la décision de première instance rendue en octobre 2023[2]. Dans cette affaire, une action collective est entreprise contre la Ville de Brossard par un groupe de citoyens résidant en bordure du tronçon du chemin des Prairies en raison des inconvénients anormaux subis, lesquels sont la conséquence d’une circulation excessive à cet endroit. En effet, la circulation sur ce tronçon a connu une augmentation significative dans les dernières années, principalement en raison du développement urbain avoisinant et en particulier par le développement du Quartier DIX30 et du boulevard Taschereau. Ainsi, les demandeurs reprochent à la Ville de Brossard le développement important de ces secteurs, lequel aurait entraîné une hausse importante de la circulation.

L’honorable juge Poulin retient la responsabilité sans faute de la Ville en vertu de l’article 976 C.c.Q. en précisant que les inconvénients vécus atteignent le niveau de gravité et la récurrence nécessaire. Il en vient à cette conclusion après avoir établi que « la situation vécue par les membres du groupe découle de la gestion par la Ville de son développement urbain et de l’aménagement du tronçon pour accueillir la circulation de nouveaux propriétaires et permettre le transit des véhicules dans les deux directions[3] ». Il ajoute également que c’est par ce développement urbain que la Ville a créé une source d’inconvénients anormaux, ce qui lui permet, selon lui, d’appliquer l’article 976 C.c.Q.

L’analyse du juge Poulin se poursuit toutefois, puisque ce dernier doit toujours se prononcer sur l’argument de l’immunité relative de droit public soulevé par la Ville de Brossard. Bien qu’il soit précisé que seules les décisions de politique générale fondamentale sont couvertes par l’immunité, le juge Poulin conclut que la preuve ne permet pas d’établir que la situation d’achalandage découle d’une telle décision. En effet, la Ville n’aurait pas réussi à démontrer que le volume de circulation sur le tronçon découle d’une véritable planification. À l’inverse, « l’achalandage apparaît simplement comme le résultat du développement par la Ville des secteurs avoisinant le tronçon, mais non comme le résultat d’une décision portant de façon délibérée sur cette question[4] ». Il va sans dire que la Cour d’appel sera en désaccord avec cette conclusion.

En effet, la Cour d’appel statue que le juge de première instance a commis une erreur de droit en concluant que l’article 976 C.c.Q. s’applique à la situation.

La Cour débute son analyse de l’article 976 C.c.Q. en mentionnant la difficulté conceptuelle que pose l’application sans nuance de cet article à une municipalité agissant dans l’exercice d’une de ses compétences. Il est donc pertinent de rappeler à ce stade que l’article 976 C.c.Q. s’applique uniquement aux situations qui découlent véritablement de l’exercice d’un droit de propriété ou de son usage. Il faut donc demeurer prudent et éviter d’étendre indûment l’application de ce régime à tous les litiges entre voisins.

Dans la présente affaire, le développement urbain est le résultat de nombreuses décisions politiques prises par la Ville de Brossard, la municipalité régionale de comté et la Communauté métropolitaine de Montréal portant sur l’aménagement du territoire et sur l’encadrement de la circulation. Pour appliquer le régime de responsabilité sans faute, il faut donc déterminer si les inconvénients allégués puisent leur source directement dans un acte ou une omission de la Ville qui relève du droit de propriété. Cette analyse s’avère nécessaire, puisque le seul statut de propriétaire du tronçon ne peut suffire pour retenir la responsabilité sans faute de la Ville de Brossard.

En l’espèce, puisque le développement du territoire est basé sur des objectifs d’urbanisation, les choix qu’a fait la Ville relèvent de l’exercice de ses compétences politiques en matière d’aménagement du territoire. De ce fait, les conséquences engendrées excèdent le champ d’application de l’article 976 C.c.Q., puisque celles-ci ne découlent pas de l’exercice d’un droit de propriété, mais bien d’un pouvoir politique de gestion du territoire.

Bien que le sort du litige aurait pu se régler sur l’unique base de cette conclusion, la juge Baudouin décide tout de même de traiter de l’immunité relative. La Cour nous rappelle que cette immunité n’est pas absolue et qu’elle s’applique à l’égard des décisions de politique générale fondamentale, et ce, lorsqu’elles ne sont ni irrationnelles, ni empreintes de mauvaise foi. À ce sujet, il est important de souligner que l’immunité relative peut s’appliquer à une ligne de conduite et à la convergence de plusieurs décisions politiques ou réglementaires. Ainsi, il n’est pas nécessaire d’identifier une seule décision politique pour bénéficier de l’immunité.

À l’opposé du juge de première instance, la Cour d’appel indique qu’il ne fait aucun doute que la ligne de conduite de la Ville de Brossard ayant mené au développement urbain des secteurs avoisinants relève de sa sphère politique et réglementaire. En effet, ce sont l’ensemble des décisions politiques qui ont mené aux inconvénients des résidents. La Cour d’appel exprime clairement sa position lorsqu’elle mentionne qu’« il serait inconcevable de prétendre que le développement majeur d’un arrondissement ou d’un secteur précis soit le fruit de simples directives administratives liées à la mise en œuvre de règlements par des fonctionnaires, comme l’impliquerait la sphère opérationnelle liée à la théorie de l’immunité relative[5] ».

Il ne fait aucun doute que cette décision sera perçue comme un soulagement par l’ensemble des intervenants municipaux. En plus de confirmer de nouveau l’immunité relative dont les municipalités bénéficient, elle rappelle que le régime de responsabilité sans faute de l’article 976 C.c.Q. ne peut être appliqué à toutes les situations. Bien que cette décision puisse encore faire l’objet d’un appel devant la Cour suprême du Canada, les municipalités devraient, à ce stade, procéder à l’aménagement et au développement de leur territoire sans craindre qu’un recours fondé sur l’article 976 C.c.Q. soit intenté contre elles uniquement en raison de la congestion et de la circulation excessive causée par de nouveaux développements.

[1] Ville de Brossard c. Belmamoun, 2025 QCCA 1011.

[2] Belmamoun c. Ville de Brossard, 2023 QCCS 3826.

[3] Id., par. 240.

[4] Id., par. 309.

[5] Ville de Brossard c. Belmamoun, précité note 1, par. 67.