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février 2017
PFD | Municipal

La création d'une zone de conservation par une ville peut constituer une expropriation déguisée

Par Samuel Beaugé-Malenfant Avocat

Le 7 novembre 2016, la Cour d'appel du Québec a rendu un arrêt établissant les limites de la compétence que peuvent avoir les villes pour la création d'une zone de conservation (2646-8926 Québec inc. c. Lorraine (Ville de), 2016 QCCA 1803). Les faits de ce dossier sont les suivants.

Au cours de l'année 1989, 2646-8926 Québec inc. (ci-après " 2646-8926 ") a acheté un terrain dans la ville de Lorraine pour la construction d'un projet domiciliaire. Lors de son acquisition, le terrain se trouvait dans une zone résidentielle. En 1991, la ville a modifié le zonage de sorte qu'environ 60 % de la superficie du terrain de 2646-8926 devenait dorénavant une zone de conservation, empêchant ainsi tout développement domiciliaire sur cette portion du terrain.

Ce n'est qu'en 2001 que le dirigeant de 2646-8926 a remarqué que des sentiers pédestres, des pistes de ski, des bancs et des escaliers avaient été aménagés par la ville sur son terrain. Peu de temps après, celui-là apprenait l'existence du règlement d'urbanisme U-91 modifiant le zonage de la majorité de son terrain. Il a intenté des procédures judiciaires devant la Cour supérieure en 2007 afin de faire annuler ledit règlement, lequel le privait d'exercer tout usage de son terrain.

La Cour d'appel a accueilli l'appel du jugement de première instance et déclaré que :

" [10] [...] la modification du zonage et l'occupation, par l'installation des aménagements, constituent une expropriation déguisée puisque l'appelante perd l'usage de son terrain qui avait, après les modifications [de zonage], une utilité publique uniquement. "

Le Tribunal était d'avis que, bien que la ville de Lorraine n'ait pas agi sans compétence, elle l'avait exercée de façon abusive en ne versant aucune compensation pour un terrain ayant dorénavant une vocation publique.

En effet, il existe un principe, en vertu de l'article 952 du Code civil du Québec, qui prévoit que le propriétaire ne peut être forcé de délaisser son terrain, sauf pour une cause d'utilité publique et moyennant une juste et préalable indemnité. À cet égard, la Cour d'appel a mentionné :

" [13] La Ville a clairement fait défaut de respecter ce principe en procédant à une expropriation sous le couvert d'une modification du zonage. Elle a ainsi abusé de sa compétence de réglementer. Cet abus de droit enlève toute valeur commerciale au terrain de l'appelante. [...] "

En somme, la Cour d'appel a reconnu que la ville pouvait adopter un règlement afin d'établir des zones de conservation. Par contre, ce faisant, elle devait indemniser adéquatement le propriétaire qui se trouve alors à perdre l'usage de son terrain pour une cause d'utilité publique.

Notons qu'une demande d'autorisation de pourvoi a été déposée à la Cour suprême du Canada par la ville de Lorraine le 9 janvier 2017. Il s'agit donc d'un dossier à suivre.